用好統計質量保證框架    高質量推進統計現代化改革

——國家統計局總統計師曾玉平解讀《國家統計質量保證框架（2021）》

  近日，國家統計局印發《國家統計質量保證框架（2021）》，國家統計局總統計師曾玉平對制定發布統計質量保證框架有關情況進行專題解讀。

  一、國家統計局建立統計質量保證框架的歷史過程

  統計工作是加工統計信息、生產統計產品的過程，提高統計質量始終是統計工作的核心任務。然而，什么是高質量的統計？衡量統計數據質量的標準又是什么？要對統計質量進行管理，首先要對統計質量的內涵做出科學全面的界定，對統計質量管理做出全面性、系統性、綜合性的工作規范。2013年8月，國家統計局印發國家統計質量管理指導性文件《國家統計質量保證框架》，首次全面系統地提出了統計質量評價標準和保障措施，要求從統計的準確性、及時性、可比性、一致性、適用性、可獲得性和經濟性等7個方面對統計質量進行管理，對統計數據生產全過程進行考量和評價。國家統計質量保證框架為強化國家統計質量管理，實現統計質量管理的科學化、標準化和規范化提供了重要遵循，也為各地區、各專業制定質量保證框架實施細則提供了指引。此次制定的《國家統計質量保證框架（2021）》，是對2013版框架的進一步修訂完善。

  二、國際上的相關統計規范

  在統計質量管理的長期實踐中，國際組織和外國政府統計機構紛紛構建統計質量保證框架，這些規范性文件對于加強我國統計質量管理、設計制定中國統計質量保證框架具有重要參考借鑒意義。

  國際貨幣基金組織（IMF）于2001年制定，2003年修訂《數據質量評估框架》，從數據質量的前提條件、統計政策和工作的獨立性和公正性、方法健全性、準確性和可靠性、適用性、可獲得性等方面對數據質量進行評估。

  經濟合作與發展組織（OECD）于2003年發布《統計活動質量框架和導則》，從數據質量定義和統計的基本原則，制定保證新統計項目質量的程序，定期評估現有統計項目質量，統計質量準則的更新等4個方面對統計活動質量提出規范和指導。

  聯合國統計委員會（UNSC）于2012年首次頒布《通用國家質量保證框架模板指南》。為適應2030年可持續發展目標（SDG）監測工作需要，于2017年對模版指南進行修訂，形成《聯合國官方統計國家質量保證框架手冊》（NQAF），2019年3月頒布實施。新修訂的NQAF共9個獨立章節，提出了官方統計質量保證的5項核心建議和9項補充建議，并從管理統計系統、管理機構環境、管理統計流程和管理統計產出4個層面明確了19項質量原則與要求。以國際化、通用化、模塊化的方式，形成了質量保證原則、建議、措施緊密結合的一整套工具體系，為各國開展統計質量保證工作提供了值得借鑒的工具、技術和方法。

  另外，歐盟統計局制定了歐洲統計業務守則以及質量報告標準、質量報告手冊等一套完整的質量工具，在英國、意大利等歐洲國家被廣泛采用；美國制定了聯邦信息質量指南；加拿大統計局參考NQAF制定了統計質量控制指南。統計質量保證工作受到國際統計界的高度重視并逐步走向規范化。

  三、2021版《國家統計質量保證框架》的主要內容和特點

 

  2021版《國家統計質量保證框架》（以下簡稱2021版《框架》）針對統計調查的全過程提出質量評價標準、質量控制要求和質量保障措施。共包括3部分內容，第一部分從統計的真實性、準確性、完整性、及時性以及適用性、經濟性、可比性、協調性和可獲得性等9個方面，確定了統計質量的評價標準；第二部分從確定需求、調查設計、核準備案、任務部署、數據采集、數據處理、數據評估、數據公布與傳播、統計分析、項目評估等統計調查流程的10個環節提出了具體的質量控制要求；第三部分從加強統計法治建設、完善統計體制機制等7個方面明確了統計質量保障措施。

  2021版《框架》的制定是統計質量管理領域的又一次重要革新。在管理理念上，不僅注重數據生產端的質量管理，還進一步強化統計服務端的質量管理，將用戶需求、用戶意見和評價反饋作為重要內容來考量；在目標定位上，不僅追求統計數據的真實準確、完整及時，同時強調數據的可比性、協調性、適用性、可獲得性和經濟性；在管理模式上，采取全流程質量管理的方式，對各環節的工作質量進行標準化管理和控制；在管理手段上，一方面加強技術防控，實現數據生產全程留痕、可追溯，另一方面強化法治監督，優化統計生態環境。

  四、2021版《框架》與2013版相比的主要變化

  隨著我國社會經濟的不斷發展、大數據的迅猛增長，以及現代信息通信技術的快速升級，社會各界對統計工作的要求、統計數據來源和采集方式均發生了較大變化，統計質量管理的內涵、范圍和要求也相應改變。為此，我們對2019年最新修訂的《聯合國官方統計國家質量保證框架手冊》（NQAF）進行了中文翻譯，在深入研究梳理國際統計規范并結合我國統計工作實際的基礎上，對我國2013年印發的國家統計質量保證框架進行了修訂。修訂體現了3個特點。一是貫徹黨中央、國務院關于統計工作的重要文件和中央領導對統計工作的重要指示批示精神，并與相關法律法規和統計規范性文件相銜接。二是參考聯合國官方統計國家質量保證框架手冊（NQAF）和歐洲經委會通用統計業務流程模型（GSBPM）的核心要義，并與我國統計工作實際相結合。三是保持框架結構的基本穩定，并與統計工作新進展、新技術手段和新數據源的新要求相匹配。

  具體來說，主要有以下5個方面的變化。

  一是將質量評價標準中的“一致性”修訂為“協調性”。即側重于對統計數據間邏輯關系的評價，要求統計數據結構嚴謹、邏輯合理、各總量數據、結構數據之間高度匹配。

  二是考慮到各相關業務環節都需按照不同的資料歸檔要求進行分類整理，不宜單獨作為一個環節，刪除原框架中的“整理歸檔”環節，質量控制的環節從11個調整為10個。

  三是為適應數據來源的多樣性，在需求確定、調查設計、任務部署、數據采集和數據處理等環節，相應增加了對部門行政記錄、地理空間信息、大數據等其他新數據源進行采集和分析利用的質量控制要求。

  四是按照《統計法》的有關規定和政府信息公開條例相關要求，在核準備案環節增加了關于調查項目公開的質量要求。

  五是按照數據資源共享的有關要求，在數據發布與傳播環節增加了完善微觀數據開發開放的質量要求。

  五、國家統計質量保證框架的貫徹實施情況

  根據國家統計質量保證框架全流程質量管理的要求，近年來，國家統計局研究制定了一系列規范性文件，確保質量管理措施落地落實。一是在調查設計環節，參考聯合國通用元數據框架（CMF）、統計數據和元數據交換標準（SDMX）等，制定了《國家統計調查元數據標準》和《統計元數據維護與管理辦法》，建立了統計基礎元數據；借鑒德國等發達國家經驗，制定了《統計調查表測試工作規程》，建成了統計報表可行性測試國家實驗室。二是在核準備案環節，制定了《部門統計調查項目管理辦法》，加強統計調查項目管理。三是在數據采集和處理環節，制定了《企業一套表聯網直報工作手冊》等，不斷提升數據采集處理工作效能。四是在數據評估環節，制定了數據質量審核評估管理辦法，建立了主要統計指標數據質量評估制度。五是在數據公布與傳播環節，建成了國家統計局數據發布庫和4個微觀數據實驗室。六是在項目評估環節，制定了評估辦法，開展規范化、制度化評估。自2019年以來，組織開展了規模以下工業、服務業統計調查，資質外建筑業統計調查，限額以下批零住餐業統計調查，企業（單位）研發活動統計調查，工業生產者價格指數（PPI）調查、主要畜禽監測調查、第四次全國經濟普查等統計調查項目的執行情況評估工作，形成了依據項目執行情況評估結果反向促進統計調查制度方法進一步健全完善的良性循環工作機制。同時，國家統計質量保證框架實施以來，統計系統認真部署，貫徹落實，通過搭建一整套統計質量管理體系，推動統計數據質量明顯提升。

  六、相關配套文件《統計業務流程規范（2021）》

  2009年，聯合國歐洲經濟委員會編寫了描述和定義官方統計數據生產業務流程的通用統計業務流程模型（GSBPM）。世界各國基本遵循GSBPM的設計理念建立統計業務流程模型。自2009年起，中國國家統計局參照GSBPM從全系統和全流程的角度對統計業務流程進行再造，推進以企業一套表改革為核心的統計四大工程建設，并于2012年正式實施。為了鞏固提高企業一套表聯網直報改革成果，借鑒GSBPM全流程管理的理念，力求將統計業務流程的規范化要求固化在每一個工作環節中。2013年，充分借鑒國際標準化組織的ISO9000質量管理體系標準、GSBPM，并與我國的統計實際相結合，組織研究制定印發《國家調查隊統計流程規范》，對統計數據生產全過程進行考量和評價，將質量控制擴展到確定需求、統計設計、審批備案、任務部署、數據采集、數據處理、數據評估、數據發布與傳播、統計分析、整理歸檔、綜合評估等11個環節，突出全過程質量控制的理念，進一步加強和改進我國統計質量管理工作。

  2019年1月，歐洲經委會對GSBPM做出更新，中國國家統計局隨即開展了GSBPM中文版本翻譯工作，同時，認真研究新版GSBPM的修訂情況，結合統計業務工作實際，基于《國家調查隊統計流程規范》研究制定《統計業務流程規范（2021）》，根據統計局系統業務工作特點，在各流程環節中增加相應內容，用于指導統計系統的業務工作。將流程環節重新整合，從原有的11個環節、48個節點修改為10個環節、46個節點。另外，還在確定需求、調查設計、數據采集等環節增加了對大數據資源、網絡調查、電子記賬、無人機遙感測量等新數據源和新調查方法的有關規范。

  七、用好統計質量保證框架，高質量推進統計現代化改革

  “十四五”時期，統計現代化改革要努力實現統計數據質量持續提高、統計制度方法科學健全、統計調查能力明顯增強、統計分析服務優質高效、統計體制機制更加完善和統計法治監督縱深推進的總體目標。2021版《框架》的修訂和實施，既是進一步加強統計全流程質量管理的重要舉措，也是持續提升統計數據質量的重要制度保障。下一步，國家統計局將以2021版《框架》修訂為契機，全面推進統計系統和有關部門的統計質量保證工作，以提高統計數據質量和統計工作效能為根本目標，在強化數據質量全流程管理基礎上，牢牢把握統計質量管理各環節和全要素，為推進統計現代化改革提供堅實保障。一是制定和完善相關工作流程規范，全力推進統計全過程質量管理在統計系統和有關部門統計工作中落實落地。二是加強國際交流合作，既充分借鑒國際先進經驗，也及時宣傳推廣我國統計質量保證工作成果。三是加強對部門和地方統計質量保證相關業務培訓，推動國家質量保證框架各項要求落到實處。四是繼續推進調查項目執行情況評估，拓寬評估范圍，堅持用事中評估與事后評估、定性評估與定量評估相結合的方法，圍繞項目全過程各環節實施情況開展評估，查找執行中存在的問題，為進一步改進完善統計制度方法、業務流程和相關工作提供依據。